2015年初，甘肅省定西市隴西縣開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市(以下簡稱“農(nóng)地入市”)改革試點。新修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》于2021年9月1日起施行。近期，記者在隴西調(diào)查了解到，當?shù)卦圏c工作成果頗豐，排摸掌握了全縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的具體情況，形成一系列改革創(chuàng)新的制度保障，組織入市交易土地122宗568.5畝。集體“死資源”變成“活資產(chǎn)”，激發(fā)了社會力量投資農(nóng)村，農(nóng)地入市的“紅利”給鄉(xiāng)村振興帶來了“動力”。

隴西在試點過程中發(fā)現(xiàn)農(nóng)地入市存在“小而散”規(guī)劃難、村級財務管理能力不足等問題?；鶎邮茉L人員建議出臺有關(guān)農(nóng)地入市相對具體的細則辦法、相關(guān)配套的法律法規(guī)，通過金融手段提高企業(yè)對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的接納度，并常態(tài)化推進以分享改革紅利，助力鄉(xiāng)村振興。

構(gòu)建制度模型 明確入市方法

試點工作中，隴西就如何調(diào)動農(nóng)民群眾參與的積極性，入市程序、收益分配等問題，確定了“5123”工作方法和流程。

“5”即五定：定主體、定途徑、定方式、定形式、定用途;“1”即一議：決策權(quán)由集體內(nèi)部經(jīng)濟組織會議研究;“2”即二示：入市事項和成交結(jié)果全部向群眾公示;“3”即三審：鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、國土局審查、領(lǐng)導小組審定。

2015年11月27日，甘肅省隴西縣農(nóng)地入市試點工作首次交易會敲響第一錘，在自愿有償退出的前提下，隴西縣首陽鎮(zhèn)南門村中藥材商鮮守杰將175.97平方米宅基地以980元/平方米的成交價入市，入市后將更改為商業(yè)用地的土地作為抵押物，在甘肅隴西農(nóng)商銀行貸款215萬元用以擴大中藥材經(jīng)營。

試點工作中，隴西完成了全縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)215個行政村農(nóng)村集體建設用地(含宅基地)使用權(quán)確權(quán)登記，查清全縣共有農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地5094宗5195畝，并按照“用途、入市途徑、入市條件”進行了細分。

甘肅省自然資源廳自然資源開發(fā)利用處處長羅雅修介紹，隴西作為農(nóng)地入市試點地區(qū)，為后續(xù)在全省開展入市工作積累了經(jīng)驗。新修訂的《中華人民共和國土地管理法》2020年1月1日施行后，甘肅省武威市借鑒隴西縣試點經(jīng)驗，積極開展農(nóng)地入市工作。

調(diào)控土地供給 助推城鎮(zhèn)建設

曾經(jīng)，隴西縣首陽鎮(zhèn)的中藥材交易中心門口缺乏規(guī)劃，販運藥材的貨車隨意停放，主干道狹窄，十分擁堵。

近年來，首陽鎮(zhèn)結(jié)合農(nóng)地入市試點完善中藥材特色小鎮(zhèn)規(guī)劃，對臨街改變用途的宅基地統(tǒng)一規(guī)劃、引導入市，探索出小城鎮(zhèn)建設用地的多元保障機制。

試點工作中，首陽鎮(zhèn)街面商業(yè)房用地“就地入市”75宗36.6畝，成交價款1474萬元，入市后新建和追加投資已達1.7億元以上。

“首陽中藥材交易中心周邊的農(nóng)地入市工作，讓該部分用地的土地產(chǎn)權(quán)更清晰，最明顯的效益是拓寬了首陽鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)主干道，規(guī)劃整齊的街道、商鋪，對首陽鎮(zhèn)的營商環(huán)境有了質(zhì)的提升。”隴西縣自然資源局副局長崔俊堂說。

“當前鄉(xiāng)村振興進程中，農(nóng)地入市為土地集約化、產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展提供了新的探索，為城鎮(zhèn)建設和規(guī)劃提供了新的方式，賦予集體土地完整權(quán)能，更激發(fā)了社會投資農(nóng)村的動力。”首陽鎮(zhèn)黨委書記朱瑪琥說。

共享改革紅利 農(nóng)民獲得感顯著提高

入市試點以來，隴西指導重點村同步開展了村級組織管理相關(guān)制度的修訂完善，明確入市土地的收益管理和使用用途，顯化入市收益的資金具體流向。特別在集體土地收益的分配環(huán)節(jié)，全權(quán)交由集體和農(nóng)民自主決策。

針對隴西村集體經(jīng)濟組織實際情況，確定集體內(nèi)部留成部分不得少于所得土地增值收益60%的分配原則，隴西縣首陽鎮(zhèn)先期入市取得1474萬元收益金，對集體經(jīng)濟組織取得的549萬元土地增值收益，集體留存329.4萬元，成員分享219.6萬元，先后兩年分兩次分配給首陽鎮(zhèn)南門村1571戶，充分調(diào)動農(nóng)民參與改革的積極性。

試點過程中，隴西還積極謀劃“異地調(diào)整入市”，將和平鄉(xiāng)潘家灣村內(nèi)零星分散的集體建設用地進行復墾，“合零為整”異地調(diào)整到渭北高效農(nóng)業(yè)示范園區(qū)集中入市。

2017年，位于渭北高效農(nóng)業(yè)示范園區(qū)的甘肅裕新農(nóng)牧科技開發(fā)有限公司將隴西縣云田鎮(zhèn)安家咀村設施農(nóng)業(yè)用地中的13.24畝生產(chǎn)附屬用地通過異地調(diào)整方式在本區(qū)入市后，以該宗土地及其地上建筑為抵押物抵押貸款，并整合資產(chǎn)來擴大生產(chǎn)，在周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建種薯繁育基地2000畝，輻射帶動周邊五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾就業(yè)增收。

33歲的云田鎮(zhèn)安家咀村村民尉彩霞在該公司從事庫房管理工作，每月有3000多元收入。她說：“這里工作穩(wěn)定、離家近。企業(yè)建在鄉(xiāng)村、依托鄉(xiāng)村，給我們周邊村民帶來了切實的收益。”

農(nóng)地入市工作讓隴西部分企業(yè)抓住機遇，完善了土地權(quán)能，增加了企業(yè)融資能力，讓企業(yè)在當?shù)赝顿Y發(fā)展更有信心，進一步帶動周邊群眾就業(yè)，分享改革紅利。

基層盼實現(xiàn)農(nóng)地入市常態(tài)化

農(nóng)村土地制度改革的目的是實現(xiàn)國有、集體土地“同權(quán)同價同責”。但記者在隴西調(diào)查了解到，一是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地呈現(xiàn)“兩小一散”特征，即總量小、宗地面積小、分布散，致集體經(jīng)營性建設用地利用效率較低，整合難度大。

二是入市后存在“不同權(quán)”事實，金融機構(gòu)認可度不高，企業(yè)融資難。隴西縣自然資源局國土空間用途管制和資源利用股股長文斌介紹，曾有企業(yè)將農(nóng)地入市后的土地抵押貸款，但被銀行以“集體經(jīng)營性建設用地不是國有土地，只有國有土地才能貸款”為由拒絕了貸款申請。“一定程度上挫傷了中小企業(yè)對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的積極性和接納度。”文斌說。

三是欠發(fā)達地區(qū)村集體經(jīng)濟組織的財務管理能力、監(jiān)管能力有待提高。朱瑪琥認為，“村集體通過土地拿到一筆合法合規(guī)的收入是好事，但就長遠發(fā)展來看，村集體經(jīng)濟組織對收益資金的管理與使用能力不強。”

另外，受訪基層工作人員告訴記者，村集體和村民的主觀意識對農(nóng)地入市工作開展有較大限制：一方面村級工作人員對土地管理制度了解少，另一方面是村集體和農(nóng)民對集體土地的盤活思路不夠活躍，土地所有權(quán)能沒有很好地發(fā)揮。

針對試點工作中農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市暴露出的問題，受訪基層人員建議，一是進一步分層細化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市相對具體的細則辦法和實施文件。二是提升入市地塊的金融認可度。“看似是押地貸款的問題，實質(zhì)上是集體建設性用地權(quán)能保障的問題。”崔俊堂認為，讓農(nóng)地入市后變成可抵押物，有利于中小企業(yè)對集建地的認可接納。三是盡快加強村級管理人才培養(yǎng)，提高村集體經(jīng)濟組織管理、領(lǐng)導能力。受訪人員期盼實現(xiàn)入市工作常態(tài)化開展，激發(fā)社會投資農(nóng)村的活力，進一步完善農(nóng)村土地集約化、產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，助推城鎮(zhèn)建設，提高農(nóng)村老百姓對鄉(xiāng)村的認同感、幸福感。

(記者 馬希平)

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